O novo RJUE: menos «Simplex», mais planeamento, regulamentação municipal e responsabilização dos privados

As alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 108/2026 refletem uma inflexão expressiva na evolução recente do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE). Depois da reforma promovida pelo “Simplex Urbanístico”, é notório que se procura agora reequilibrar o sistema, reforçando o papel dos municípios, clarificando conceitos e reintroduzindo mecanismos de controlo considerados essenciais para a segurança jurídica dos atos inerentes aos procedimentos urbanísticos. Neste artigo, procuramos sintetizar as principais alterações e apontar as suas principais implicações práticas.

Desde a sua promulgação através do Decreto-Lei 555/99, que fundiu num único regime as matérias da edificação e da urbanização, anteriormente distribuídas em diplomas distintos,  o RJUE tem vindo a ser objeto de múltiplas alterações (mais de 20 versões) que, consistentemente, têm vindo a transferir para a esfera dos técnicos e promotores a responsabilidade pela conformidade dos projetos das operações urbanísticas, reservando para a administração sobretudo um papel de controlo sucessivo mas, também, de planeador do território. Recentemente, em 2024, este regime sofreu uma das mais intensas transformações com o Simplex Urbanístico que se focou na redução burocracia, na aceleração de procedimentos e no acentuar da transferência de responsabilidades para técnicos e promotores. Porém, a aplicação prática revelou dificuldades interpretativas, condicionamento de capacidade regulatória dos municípios e um conjunto de aspetos que suscitaram preocupação tanto nas autarquias como nos operadores, entre as quais se destaca a fragilidade documental associada à validação dos atos.

É neste contexto que o Decreto-Lei n.º 108/2026 procura claramente corrigir alguns desequilíbrios do “Simplex”, visando, simultaneamente, reforçar o fator “previsibilidade” no processo de decisão urbanística.

Uma parte importante da reforma concentra-se logo no artigo 2.º do RJUE, através da revisão de conceitos fundamentais. Desde logo, sublinha-se que o conceito de edificação não depende do sistema construtivo utilizado. O elemento decisivo é o da incorporação permanente da construção no solo, independentemente da técnica construtiva adotada. Trata-se de uma clarificação relevante num tempo em que emerge com significado a construção modular, industrializada e soluções pré-fabricadas, sistemas construtivos que, frequentemente, são associados a construção “ligeira”, o que estava a induzir interpretações equivocadas em matéria de controlo urbanístico.

Também as obras de reconstrução são objeto de uma redefinição importante. Passam a assentar no conceito de "último antecedente válido", devendo respeitar a composição formal das fachadas, a relação entre vãos, a cobertura e outros elementos essenciais da configuração original, admitindo-se, no entanto, alterações estruturais destinadas a melhorar a segurança e a salubridade do edifício. Da redefinição deste conceito resultam duas consequências práticas particularmente relevantes: por um lado, o conceito deixa de considerar alterações de altura ou volume (caso contrário estaremos perante uma ampliação); por outro, quando a reconstrução corresponde à reposição do último antecedente válido, a operação fica isenta de licenciamento ou de comunicação prévia, quando não incide sobre imóveis classificados ou em vias de classificação.

O diploma introduz ainda novos conceitos jurídicos, entre os quais se destacam o de "encargos devidos", que passa a abranger não apenas taxas, mas também cauções, compensações e outros pagamentos associados à operação urbanística, e o próprio conceito de "último antecedente válido", que se revela central para a determinação de procedimentos administrativos a adotar.

Clarificam-se também as definições de obras de alteração e de ampliação. As alterações passam a incluir modificações estéticas, como mudanças de materiais ou cores de portas e janelas, desde que não impliquem aumento de altura ou volume. Sempre que exista esse aumento, a obra passará a ser caracterizada como uma obra de ampliação.

Uma das alterações de fundo mais significativa será do reforço do poder regulamentar dos municípios. A introdução do Simplex, em 2024, tinha limitado consideravelmente a margem de regulamentação municipal. Este novo diploma recupera uma parte substancial dessa capacidade, permitindo que cada município estabeleça, através de regulamento, condições de execução das obras realizadas em situações de isenção ou de deferimento tácito, tanto para urbanização como para edificação. Além disso, os regulamentos municipais passam a poder disciplinar um conjunto mais alargado de matérias, incluindo:

• condições e prazos de execução das operações urbanísticas;
• operações com impacto semelhante ao loteamento;
• procedimentos de legalização;
• elementos necessários para pedidos de ocupação da via pública;
• requisitos das parcelas destinadas à habitação pública, de custos controlados ou arrendamento acessível.

Uma das críticas dirigidas ao Simplex Urbanístico incidia sobre a excessiva automatização dos procedimentos, por vezes desligada da qualidade dos instrumentos de planeamento. O Decreto-Lei n.º 108/2026 vem responder a esta questão através de uma maior articulação entre o tipo de procedimento urbanístico e o conteúdo efetivo dos planos territoriais e dos loteamentos. Ou seja, nos loteamentos, abandona-se o anterior critério cronológico, que atendia à data de publicação do plano de pormenor, e substitui-se por critérios materiais relativos à densificação do instrumento de gestão territorial. Assim, a sujeição a licenciamento ou comunicação prévia passa a depender do grau de definição urbanística assegurado pelos planos de pormenor ou pelas unidades de execução que os enquadram.

O mesmo princípio é aplicado às obras de urbanização, de remodelação de terrenos, bem como às obras de construção, alteração ou ampliação. Em todos estes casos, o procedimento administrativo deixa de depender de critérios meramente formais e passa a refletir o nível de concretização do planeamento existente e dos loteamentos que enquadram essas operações urbanísticas. Esta opção reforça a ideia de que quanto mais completo e detalhado for o planeamento territorial, menor será a necessidade de controlo administrativo individualizado.

Outra mudança significativa consiste na reintrodução da figura do “título urbanístico”, eliminada pela anterior reforma. O novo artigo 4.º-A volta a definir quais os documentos que, em conjunto, constituem o título habilitante para a realização da operação urbanística. No caso das licenças, integram esse título o último requerimento contendo a síntese da operação, os comprovativos do pagamento das taxas e demais encargos, bem como a notificação do deferimento expresso ou, quando exista deferimento tácito, o comprovativo da respetiva submissão. Nas comunicações prévias, o título passa igualmente a resultar da conjugação da comunicação apresentada, dos comprovativos de submissão e pagamento e, quando exigível, da declaração de conformidade. Esta alteração tem grande relevância prática, uma vez que restitui maior certeza quanto aos documentos que legitimam o início da obra.

Com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 108/2026 constata-se, assim, que a simplificação administrativa continua presente, mantendo-se soluções destinadas a evitar procedimentos desnecessários e preserva-se uma lógica de responsabilização dos intervenientes privados. No entanto, essa simplificação deixa de ser entendida como redução indiscriminada do controlo público, remetendo antes para um reforço do poder regulatório dos Municípios e para o incremento da disciplina de planeamento territorial.

Ou seja, do diploma podem extrair-se três ideias fundamentais:

A primeira consiste em clarificar conceitos, reduzindo dúvidas interpretativas que dificultavam a aplicação uniforme do RJUE.

A segunda passa pelo reforço do papel dos municípios, reconhecendo que a gestão urbanística exige adaptação às especificidades territoriais e que a regulamentação local constitui um instrumento indispensável de boa administração. Este reforço passará em muito pela valorização do planeamento territorial dado que serão, em larga medida, os instrumentos de planeamento que justificarão a simplificação administrativa.

A terceira traduz-se num reforço da responsabilização dos promotores e dos técnicos privados, na medida em que consolida o princípio da transferência do controlo prévio das operações urbanísticas para mecanismos de controlo sucessivo.

Aguarda-se com expetativa a publicação das portarias que permitirão operacionalizar este regime, o qual entra em vigor já a 3 de agosto.

Pedro M. Sousa

Diretor de Departamento de Desenvolvimento do Território